国际社会：“中国统筹疫情防控和经济社会发展卓有成效”

1.建国初期的一般监督 新中国成立初期，在列宁的法律监督思想和前苏联检察实践的影响下，1954年的《人民检察院组织法》赋予了检察机关广泛的监督职能，被称之为一般监督，[39]主要包括对有关国家机关违反法律的行政决定和措施，以及对国家机关工作人员的违法行为实行的检察监督的活动。

随着传统税收征纳双方的行政—管理关系向服务—客户关系的转变，征税机关由职能单一的行政机构逐渐成为为纳税人提供纳税服务的商业机构。在当下我国不断推进税收法治与税收现代化的进程中，在综合考量影响纳税人履行义务的制度、机制、文化因素的基础上，遮蔽于纳税服务规范背后的方便且有利于纳税人理念可以以税法原则形式呈现出来。

税收效率从经济视角概括性评价税制及其运行效果，在一定程度上遮蔽了促进纳税遵从的复杂性。在价值层面，纳税便利原则强调从保障纳税人基本权益的视角进行税制构建与税法实施。纳税便利原则蕴含促进税收遵从的价值目标，具有降低税法运行成本的效果，纳税便利与税收行政效率具有实践层面的相通性。现行税收征管规则体系中，规则制定者将便利纳税人明确视为一项与公平、公正、效率原则比肩存在的税收管理原则。但税收效率原则不能涵盖纳税便利原则。

在税法适用中，纳税便利原则主张在尊重税收法定的前提下，可以以有利于纳税人原则进行税法解释。(3)主客观形式并存的税收便利。中共中央2018年2月25日公布的宪法修改建议案中并没有关于宪法第70条修改的内容[12]（P7-9），这一条修改的原因在于《深化党和国家机构改革方案》提出将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会[13]。

《关于〈全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定（草案）〉的说明》指出：全国人大组织法、立法法、监督法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则等五部法律中，共有23个条款涉及‘法律委员会职责。2018年宪法修改时设立宪法和法律委员会，虽然只是迈出宪法实施监督的一小步，但具有不容忽视的法治价值，回应了宪法审查发展的自觉化、理性化（宪法化）、专门化和功能最适化要求。随之，我国那种分散式合宪性审查模式转变为宪法和法律委员会集中审查模式。在人民代表大会制度下，这一专责化主要是指合宪性审查协助权的专门化和垄断性制度安排。

这两种模式间的差别，在于前一模式下，全国人大必须设立宪法和法律委员会这样的宪法实施监督机构，而在后一种模式下，全国人大可以选择设立或者不设立。我国合宪性审查的多头分理机构，意味着主责和专责机构的缺失，无法防止公地悲剧。

需要特别说明的是，这种集中审查模式是一种全国人大及其常委会——宪法和法律委员会式的等级性审查模式，而非过去那种全国人大及其常委会——所有专门委员会和工作机构审查模式。二是由全国人大根据需要作出决定，设立专门委员会性质的宪法实施监督机构。上文简单的梳理显示，合宪性审查理念在中国的确立经历了漫长的认识转变过程，最终通过设立一个宪法性审查机关将这种自觉和理性化要求加以固化。在我国由代表机关监督宪法实施的模式下，由宪法和法律委员会行使合宪性审查权，遵循了宪法设定的宪法监督民主化原则。

正是为了防止法律修订迟延导致的权责不清，全国人大常委会专门通过决定，细化宪法和法律委员会的权责。按宪法第70条的规定，至少有两种可能模式来设立宪法和法律委员会这样的宪法实施监督机构：一是修改宪法，设立专门委员会性质的宪法实施监督机构。由于被动审查效果不彰，2015年立法法修改又适度地回到主动审查。宪法和法律委员会作为人大制度的一部分，其定位为立法机关的一部分，对其议事程序作根本性的诉讼化改造，与其民主性机关的性质并不完全耦合。

这种做法显然是将宪法第70条理解为全国人大可以设立民族委员会、法律委员会（现为宪法和法律委员会）、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。总之，在过去那种多头主理、分散审查模式下，审查机构并不符合功能最适性要求。

事实上，自从宪法第70条列举民族委员会等六个专门委员会之后，全国人大的每次决定均如数按序设立了这些专门委员会。宪法和法律委员会设立后，这种分散审查、多头主理的局面将被改变。

另外，宪法是人民意志的集中表达，代议机关的立法如违反委任其行使代议权的根本法自当归于无效乃十分明确的一条原则[23]（P392）。其中，全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会的表述表明，这些机构是立宪者决定设立的宪定机构，是全国人大的当然组成部分，在全国人大成立之时便根据宪法而获得存在的合法性。于我国而言，可以依托既有的司法程序，扩大启动合宪性审查的大门，同时回应司法实践的需要，以一种外接方式推进合宪性审查的程序诉讼化。因此，宪法确立的全国人大及其常委会集中监督模式实质性地转变为全国人大及其常委会各下设机构分散式地行使宪法实施监督权。这个问题在1993年得以明确。为了进一步地推进合宪性审查，有必要建立司法辩论—宪法审查协同机制。

总之，设立这样的机构不抵触执政党的政治意志，也不抵触宪法的原意。一方面，多达15个机构均享有宪法实施监督权，共同承担宪法实施监督之责。

在过去多个机关共同负责的情况下，各机关无论是产生方式、内部组织结构、运行程序均千差万别，与合宪性审查的民主性和法治性要求相去甚远，未能构建一个最能实现合宪性审查任务的机构载体。设立宪法实施的专责监督机构是中国法治建设得以迈进的关口，修改宪法、设立宪法和法律委员会是法治中国建设的重大举措，部分地回应了宪法审查发展的理性化和专门化要求，具有丰富的法治内涵。

新设立的宪法和法律委员会共有18人，其中包括江必新和周光权等法学研究者和实务工作者。人大专门委员会虽然不是最后决定问题的权力机关，但却具有宪法赋予的研究、审议、拟订有关议案和提出议案的权力。

如所周知，1978年后，法治中国的建设经历了从依法治国的形式法治o到法治国家的实质法治的转变，1999年法治国家入宪是其标志。但是，这套制度实施的结果不如人意。宪法实施将随着这一宪法化机构的运作更趋于理性。相较而言，宪法和法律委员会的设立在相当程度上强化了合宪性审查机构的功能最适性。

个中缘由在于：第一，通过修宪——而非全国人大决定——的方式设立宪法和法律委员会，使宪法和法律委员会成为宪法机关，与全国人大通过决议的方式设立宪法实施监督机构相比，凸显了主权者关于宪法实施监督的自觉以及合宪性审查的理性化。其三，法治已成为治国的基本方略。

全国人大共设立了十个专门委员会，除民族委员会、宪法和法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会为宪法直接设定的专门委员会外，其他监察和司法委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会和社会建设委员会均是由全国人大根据需要设立的专门委员会。有鉴于此，设立一个具有宪法地位的专责性合宪性审查机构，赋予其合宪性审查权[6]（P62），是我国法治建设的不二选择，也是合宪性审查理性化、审查主体专门化[7]（P302）和审查机构符合功能最适化发展趋势的基本内涵。

这是设立宪法和法律委员会的另一重大法治价值。根据宪法第七十条的规定，全国人大可以设立专门委员会性质的宪法监督委员会，宪法可以不再作规定。

其时，宪法修改委员会秘书处工作人员曾酝酿设计四种宪法实施监督模式，草案对全国人大宪法委员会和宪法法律委员会这两个方案有过较为详细的设计[10]（P94-99）。如前所述，立宪者选择通过宪法修改的方式设立宪法和法律委员会，赋予其宪法实施监督和合宪性审查的职责，宪法和法律委员会因此是承担宪法监督的首要工作机构和宪法机构。这起审判事件的根源在于我国合宪性审查机制不畅，公民等提出的法规审查建议时常得不到及时的答复，而法院面临着法律适用和案件审判的现实需要，因此不得不自行审查。依法治国必然要求宪法至上[2]（P8-15），依法治国首先是依宪治国[3]（P5-7）。

这些条款使用的是法律委员会的表述，宪法和法律委员会承接了法律委员会的职责，打包式地通过一个决定，将法律委员会修改为宪法和法律委员会，或者解释为宪法和法律委员会，并无技术上的障碍。一、合宪性审查的宪法化 从1981年提出建立宪法委员会的设想，到如今修宪设立宪法和法律委员会，历时38年。

以全国人大会议决定的方式来设立宪法第70条设定的六个专门委员会，明显将民族委员会等六个宪定专门委员会从宪定机构降格为法定机构，使这些委员会的存立寄存于人民的代表的意志，而不是立宪者——人民或其制宪代表——的意志，导致立宪者的意志需要定期选举产生的代表意志的加持，客观上消解了宪法的权威性。文章来源：《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2019年第2期。

全国人大代表虽由间接选举产生，但仍是我国中央国家机构中最具民主正当性的构成部分，宪法和法律委员会成员具有代表身份，保证了这一机构的民主正当性。在程序上，这些机构或者实行民主逻辑下的集体议事制，或者遵循行政逻辑的机构领导负责制，与我国人大制度下的合宪性审查模式并不匹配。